บทบาทประกันเงินฝากในการแก้ปัญหา สถาบันการเงินในต่างประเทศ

สถาบันคุ้มครองเงินฝาก สร้างความมั่นใจให้ประชาชน พร้อมเข้าดูแลจนถึงขั้นชำระเงินคืน ลดการตื่นตระหนกแห่ถอนเงินจนเกิดเป็นปัญหาลุกลาม

ระบบสถาบันการเงิน (สง.) เป็นหนึ่งในกลไกสำคัญที่ช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศผ่านการให้ บริการทางการเงินหลากหลายรูปแบบ รวมถึงการได้รับเงินจากบริษัทต่าง ๆ และประชาชน ในรูปแบบของการรับฝากเงิน การดูแลเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินเพื่อป้องกันไม่ให้ประสบปัญหาที่อาจลุกลามไปสู่ระบบเศรษฐกิจและกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนจึงเป็นเรื่องสำคัญ 

ด้วยเหตุนี้ ประเทศต่าง ๆ จึงได้นำระบบตาข่ายความมั่นคงทางการเงิน (Financial Safety-Net: FSN) เข้ามาช่วยในการสร้างเสริมเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน โดยแนวคิดของ FSN จะตั้งอยู่บนพื้นฐานของการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ประกอบด้วย ธนาคารกลาง หน่วยงานกำกับดูแล สง. หน่วยงานแก้ไขปัญหา สง. หน่วยงานประกันเงินฝาก (หรือที่ในประเทศไทยเรียกว่าหน่วยงานคุ้มครองเงินฝาก) และกระทรวงการคลัง

ซึ่งครอบคลุมบทบาทหน้าที่ตั้งแต่ (1) การกำกับดูแล สง. ซึ่งเป็นกลไกด่านแรกสุดในการดูแลความมั่นคงของ สง. (2) การมีแหล่งกู้ยืมสุดท้าย (Lender of Last Resort) เมื่อ สง. ประสบปัญหาสภาพคล่องและไม่สามารถกู้ยืมจากแหล่งเงินอื่นได้ (3) การแก้ไขปัญหา สง. ที่ประสบปัญหา เพื่อให้ สง. สามารถกลับมาดำเนินกิจการได้ตามปกติ หรือหากจะต้องปิดกิจการ จะต้องทำให้เกิดความมั่นใจได้ว่าขั้นตอนการปิดกิจการจะเป็นไปอย่างราบรื่น ไม่กระทบไปยัง สง. อื่น และ (4) การประกันหรือการคุ้มครองเงินฝาก  เพื่อให้ประชาชนมั่นใจได้ว่าหาก สง. ประสบปัญหาจนถึงขั้นปิดกิจการ ประชาชนในฐานะผู้ฝากเงินจะยังสามารถได้รับเงินคืน ทำให้ไม่ตื่นตระหนกแห่ถอนเงินจนเกิดเป็นปัญหาลุกลาม 

โดยเฉพาะหน่วยงานประกันเงินฝากในปัจจุบัน นอกจากที่มีหน้าที่หลักในการจ่ายเงินคืนแก่ผู้ฝากในกรณีที่ สง. ปิดกิจการแล้ว ในหลายประเทศยังได้ปรับบทบาทของหน่วยงานนี้ให้มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินมากขึ้น เพื่อจำกัดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อระบบโดยรวม และเพื่อให้สามารถรับมือกับวิกฤตการเงินที่ซับซ้อนและรุนแรงได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น 

ในสหรัฐอเมริกา หน่วยงานประกัน อย่างสถาบันประกันเงินฝากสหรัฐอเมริกา (Federal Deposit Insurance Corporation : FDIC) ทำหน้าที่แก้ไขปัญหา สง. โดยมีเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา สง. ได้แก่ (1) การแปลงหนี้เป็นทุน (Bail-in) กรณีเกิดวิกฤต Systemic (2) การขายและโอนสินทรัพย์ไปยัง สง. อื่น (Purchase  and Assumption: P&A) (3) การจัดตั้งธนาคารเฉพาะกิจชั่วคราว (Bridge Bank) และ (4) การจ่ายเงินให้แก่ผู้ฝากและการชำระบัญชี โดย FDIC จะเลือกวิธีการแก้ไขปัญหา สง. ที่ใช้ต้นทุนต่ำสุด (Least Cost) เพื่อสร้างความเชื่อมั่นต่อระบบสถาบันการเงิน ป้องกันการเกิดปัญหาลุกลามเป็นวงกว้างจนกระทบเศรษฐกิจ    

ขณะที่ อินโดนีเซีย สถาบันประกันเงินฝากอินโดนีเซีย (Indonesia Deposit Insurance Corporation: IDIC) ก็มีบทบาทที่กว้างขวางมากเช่นกัน โดยนอกจากจะจ่ายเงินคืนผู้ฝากแล้ว ยังสามารถเข้าไปสนับสนุนการฟื้นฟูธนาคารด้วยวิธีต่าง ๆ 

สำหรับแหล่งเงินที่ใช้ในการแก้ไขปัญหา สง. IDIC แบ่งแยกเงินกองทุนเป็น 2 ส่วน คือ Deposit Insurance Fund และ Banking Restructuring Program Fund (BRP) ซึ่งทั้ง 2 กองทุนจะมีวัตถุประสงค์การใช้ที่แตกต่างกัน โดย Deposit Insurance Fund มีวัตถุประสงค์การใช้สำหรับแก้ไขปัญหา สง. ในกรณีทั่วไป ขณะที่ BRP มีวัตถุประสงค์การใช้เพื่อรับมือกับปัญหาวิกฤต สง. ที่อาจส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ 

ในสหราชอาณาจักร จะมีสถาบันประกันเงินฝากสหราชอาณาจักร (Financial Services Compensation Scheme: FSCS) มีบทบาทหน้าที่ในการประกันเงินฝากเท่านั้น ส่วนหน่วยงานที่ทำหน้าที่แก้ไขปัญหา สง. คือ ธนาคารกลางอังกฤษ (Bank of England: BoE) โดยมี Prudential Regulation Authority (PRA) เป็นหน่วยงานที่อยู่ภายใต้ธนาคารกลาง ทำหน้าที่พิจารณาว่า สง. ที่กำลังประสบปัญหา (Going concern) จะต้องถูกสั่งปิดกิจการและดำเนินการแก้ไขปัญหา สง. หรือไม่ และมีหน้าที่ให้คำแนะนำเกี่ยวกับแนวทางการแก้ไขปัญหา สง. 

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้ บทบาทของหน่วยงานประกันเงินฝากในหลายประเทศได้มีพัฒนาการจากเดิมที่มีบทบาทหน้าที่จำกัดเพียงการจ่ายเงินให้แก่ผู้ฝากเท่านั้น (Paybox) โดยได้ยกระดับบทบาทหน้าที่ให้มีส่วนร่วมในกระบวนการแก้ไขปัญหา สง. มากขึ้น แต่การเลือกบทบาทที่เหมาะสม ก็ขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละประเทศด้วย